增加保障性租賃住房的有效供給，還有哪些難題待解？

??如何精準識別大城市新市民、青年人的住房需求特征，有效增加保障性租賃住房供給，也是未來住房供給的重要議題之一。

??文 /黃卉 貝殼研究院研究專家

??保障性租賃住房是我國住房保障體系的重要組成部分，發展保障性租賃住房是解決大城市新市民、青年人等住房困難問題的有效途徑。目前我國的城鎮化進程仍處于快速發展階段，據預測，到2035年我國城鎮化率將達到75%左右，還有近2億農業轉移人口進城，租賃需求規模增長；同時，我國租賃住房市場發展滯后，機構化租賃占比不足5%。住房問題關系民生福祉，“十四五”期間，保障性租賃住房建設供應成為住房保障體系建設的發力點，如何精準識別大城市新市民、青年人的住房需求特征、有效增加保障性租賃住房供給，也是未來住房供給的重要議題之一。

??（一）保障性租賃住房成為住房保障體系的發力點

??從租賃住房體系的構成來看，目前國內已經形成了以公租房、保障性租賃住房和市場化租賃住房為主體的租賃住房體系，保障性租賃住房在政府主導角色的強弱、供應對象范圍、租金高低水平等方面，介于公租房和市場化租賃住房之間，發展布局在人口凈流入的大城市。為推進保障性租賃住房，2021年3月，李克強總理在作《政府工作報告》時強調，解決好大城市住房突出問題，通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法，切實增加保障性租賃住房和共有產權住房供給，降低租賃住房稅費負擔，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。2021年6月24日，國務院辦公廳發布了《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發[2021] 22號），要求加快發展保障性租賃住房，更好地保障困難群體的基本需求，要落實城市政府主體責任，鼓勵市場力量參與，加強金融支持，增加租金低于市場水平的小戶型保障性租賃住房供給。國辦22號文明確從土地、財政、金融、稅收支持以及優化行政審批等五大方面全方位支持保障性租賃住房的發展，起到了政策破局的功效。一是降低土地成本。利用集體經營建設用地和產業園區配套用地建設，土地成本較低；利用企事業單位自有閑置土地和非居住存量房屋建設，無需補交土地價款；利用新供應國有建設用地建設，可將租賃價格作為土地出讓的前置條件，允許出讓價款分期收取，減少土地成本支出。二是提升存量利用效率。利用存量推動和建設，可以切實降低土地成本，促進職住平衡。三是簡化審批改建流程。明確 “非改居”項目可由市縣政府組織聯合審查建設方案，出具保障性租賃住房的項目認定書后，由相關部門辦理立項、用地、規劃、施工、消防等手續，納入工程質量安全監管，解決了“出生證”的問題。四是降低稅費負擔。一方面擴大了稅收優惠政策的適用城市、適用房屋和稅種，另一方面解決了稅收優惠政策無法落實的難題?！胺歉木印表椖揩@得項目認定書之后，即可按照適用稅收優惠政策執行。五是加大租賃金融支持力度。支持銀行業金融機構以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款。發改委出臺政策將保障性租賃住房納入到租賃REITs試點范圍內，住房租賃企業發展融資環境進一步優化。

??在國辦22號文的推動下，從2021年7月開始，已有超過30個省份出臺了關于保障性租賃住房的政策或征求意見稿。從這些政策來看，各地以盤活存量為主，提供土地、金融、財稅等各類政策優惠，通過項目認定的方式賦予保障性租賃住房合法身份。廈門、杭州、合肥、上海等城市明確推動保租房REITs，租賃企業將會迎來租賃項目融資、運營方面的突破。各地陸續規劃保障性租賃住房供給計劃，北京2021年第三批次供地開始配建保障性租賃住房，上海、廣州、深圳計劃“十四五”時期新增的保障性租賃住房分別為47萬套（間）、60萬套（間）、40萬套（間），均占新增住房供應總量的45%左右。合肥市“十四五”期間計劃籌集保障性租賃住房15萬套（間），占新增住房供應總量的30%以上。預計2022年我國將供應240萬套（間）左右的保障性租賃住房，預計拉動投資3000億元左右[測算邏輯：按照單套70平方米、每平方米投資2000元計算。

??（二）各地實踐保障性租賃住房供給的主要難點

??當前各地在密集推動保障性租賃住房建設，已經取得了初步成效。依據官方數據，2021年40個城市共新籌集保障性租賃住房94.2萬套，超額完成93.6萬套的籌集計劃。但在實踐過程中仍然存在著房源籌集難、機構運營能力不足等難點需要逐步突破。

??1、房源籌集難

??增量的住房建設數量較少，存量改造成本偏高。集體土地租賃住房的用地資源大多分布在城市較為外環的區域，與住房租賃需求空間分布上重疊度較低。存量改建中“非改租”面臨選址難、改造成本高和資金渠道問題，同時，不少適合改為租賃住房的建筑產權不清晰，難以辦理合法合規的項目改建審批手續。

??2.尚未確立保障性租賃住房租金的調控機制

??保障性租賃住房的租金低于同地段同品質市場租賃住房租金，保障性租賃住房租金漲幅及價格的設定需要統籌考慮運營機構的成本、租客的可支付能力以及配套支持政策力度。目前對于租金價格的確定方式尚未形成。在已出臺落實文件的部分城市，保障性租賃住房租金標準為市場租金的90%。從國際上來看，保障性租賃住房的租金制定原則是基于收入水平，一般參考人均可支配收入而不是市場租金水平。如果按照市場租金90%這一標準，保障性租賃住房的保障功能比較弱，無法吸引新市民和青年人。同時，如果租金標準過低，又會影響市場主體參與保障性租賃住房開發建設及運營管理的積極性。如何既滿足保障性租賃住房的社會保障屬性，同時又能在市場條件下實現可盈利的良性循環發展，還需要進一步確定。

??3.專業化的租賃機構數量不足

??建設、租賃和運營管理保障性租賃住房是一項長期工作，需要專業機構參與。目前，在住房租賃領域專業化的租賃機構較少，在相關建設和管理方面缺乏經驗和品牌。輕資產住房租賃企業在資本助力下雖然得到快速生長，但沒有進入規模效益帶來的盈利階段；中資產住房租賃企業因難以取得優質物業或者改建成本過高而難以盈利；重資產住房租賃企業因租金回報率過低而無法盈利，加之受到疫情沖擊，住房租賃企業抗風險能力整體較弱，還未走上專業化、規?；?、健康可持續運營管理的軌道。

??（三）增加保障性租賃住房有效供給的建議

??增加保障性租賃住房的有效供給，需要打通市場、企業、融資的閉環。在政策的引導下，積極調動市場化力量參與建設，以存量盤活為主，新建為輔，加快培育專業化的租賃機構，提升運營能力，并建立合理的租金和調控管理機制，為保障性租賃住房的發展掃清障礙， 為更多大城市的新市民、青年人提供多元化的租賃住房。 

??1.房源籌集上以存量為主，新建為輔

??當前我國大城市人口總量增速放緩、城市化率逐步會達到高峰，同時住房存量水平較高，套戶比超過1，表明我國住房保障主要不是住房數量不足的問題，而是結構不合理，應更多依靠存量資源。城市存量閑置房地產資源高質量再利用，有利于推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展。一是加大“非改租”項目支持力度。加大對申請“非改居”企業和項目的債權類融資支持，包括發放長期低息的專項銀行貸款以及公司信用債。二是建議在位置便利的區位新建集中式小戶型住房。引導鄉鎮、村集體經濟組織通過市場公開選擇建設主體，開放各區橫向協調機制，鼓勵集租房建設指標置換。鼓勵商業銀行等金融機構為符合條件的集體土地租賃住房項目提供專項貸款，推動集體土地租賃住房項目的資產證券化融資，加快推動保障性租賃住房REITs落地，引導保險資金和公積金有序進入。

??2.形成合理的租金評價標準及動態調整機制

??一是對“新市民、青年人”群體進行明確界定，建議保障性租賃住房與公租房、人才房形成錯位，盡量向非戶籍人口、新就業人口和從事郵政、快遞、環衛、公交等基本公共服務人口傾斜。二是在“發展保障性租賃住房試點城市”中，以城市人均可支配收入作為基礎，同時參考周邊住房的市場租金水平，制定相應的租金標準，制定保障性租賃住房租金標準指導意見。

??同時，保障性租賃住房的租金與市場租金差距不宜過大。一方面，保障性租賃住房租金與市場租金差距過大容易產生政策套利，也容易產生租客入住后退租困難等問題；另一方面，如租金價格長期低于市場租金，企業很容易虧損，不得不退出市場，不利于政策長期運行。建立保障性租賃住房動態調整機制，考慮企業定價與行政監管成本，建議每半年給予企業一次動態調整租金基準的窗口期。

??3.加快培育專業化規?；慕ㄔO、租賃和運營管理機構

??把企業參與保障性租賃住房建設情況作為參與土地拍賣、城市更新的前置條件，引導大型房地產企業積極投資建設保障性租賃住房。組建以主管部門、行業領軍企業、行業專家等構成的保障性租賃住房交易平臺指導委員會，開展行業指導、規范等工作。鼓勵所有權和運營管理權分離，支持具備較好運營管理水平的專業機構服務保障性租賃住房。定期對保障性租賃住房運營管理機構進行第三方測評，督促其提高服務質量。