保障性租賃住房的補貼制度，亟待從供給端轉向需求端

??住房租賃主要針對社會中低收入群體、收益低，具有較強的準公共產品屬性，因而各國政府都會采用財政補貼的方式支持住房租賃。根據國際經驗的比較，結合我國目前的租賃現狀，應當重視建構新時代的租賃補貼制度，將住房租賃補貼對象從戶籍低收入家庭擴展到保租房和市場化長租房，按照城市住房供需特點調整補貼對象，逐漸從供給端轉向需求端。

??一、保障性租賃住房的準公共產品屬性要求政府提供補貼

??從理論上看，政府要提供公共補貼的原因是“剛需性”市場失靈。剛需性市場是指需求價格彈性很弱，即便處于長期均衡下賣方依然處于強勢地位，導致資源無法優化配置，造成社會貧富差距擴大。住房市場是一個典型的“剛需性”市場，在我國半市場半統制的住房市場中，由于供給非市場化以及住房與社會福利的高度關聯，消費者不得不接受高房價、高租金，部分消費者不得不被高門檻排擠在市場之外。住房分層造成的社會財富不平等日益加劇。從社會公平的角度，政府通過轉移支付提高低收入群體的福利，也是實現共同富裕的重要舉措。

??為了解決剛需性市場失靈，政府或者直接介入市場成為供給方，或者采取補貼、減免稅收等方式鼓勵增加供給，扭轉買方弱勢地位，增加低收入者的自由選擇權，能夠促進資源配置，提升經濟運行效率。保障性租賃住房不是嚴格意義上的公共產品，但具有明顯的準公共產品屬性，具有有限的非競爭性和較強的外部性，并且投資收益低，應采取政府和社會共同分擔的原則。

??從現實中看，我國保障性租賃住房建設存在成本高、收益低的內在矛盾，光靠市場力量難以跑得通，機構化發展滯后。由于缺乏抵押物或其他金融產品，租賃企業普遍面臨融資難、融資貴的問題。重資產住房租賃企業租金回報率過低，中資產企業難以取得優質物業且改建成本過高，輕資產企業沒有進入規模效益帶來的盈利階段。再加上受到疫情沖擊，住房租賃企業抗風險能力整體較弱，還未走上健康可持續運營的軌道。因此，政府應當加大財政政策力度支持市場主體積極參與保障性租賃住房建設和運營。

??無論是理論還是現實條件，發展保障性租賃住房都離不開政府補貼。目前，國家已出臺針對含保障性租賃住房在內的住房租賃減稅政策，同時中央財政將在三年投入402億支持住房租賃市場發展，一般是給予供給方一定的獎補。但由于我國大城市租賃住房租售比普遍過低，財政資金投入對于租賃投入而言仍然只是“杯水車薪”，無法有效撬動社會資本。此外，由于財政補貼項目審計趨嚴，相關專項資金支出標準規則尚未建立，財政補貼資金落地中容易出現資金長期閑置、資金使用效率低下、資金使用不規范等問題。根據多地2020年財政預算審計工作報告，中央專項補助資金未能及時使用的情況較為普遍，財政資金投入撬動社會資本的效果有限。

??二、從國際經驗看，補貼從供給端向需求端轉變是住房發展階段的趨勢

??美國大蕭條時期公共住房建設開始加速，成為保障性住房的主要形式。由于公共住房運營過程中出現的財政壓力、缺乏維護、貧困集中等問題，公共住房建設逐漸停止。1968年美國《住房法》為建設自有住房及租賃住房提供補貼，迫于支出成本過大，1972年廢止了該政策。1974年《房屋社區發展法案》建立了第一個全國租房券計劃，此后租房券成為美國住房保障的最主要方式。建設補貼計劃雖然被終止，但供給端補貼方案最終轉變為低收入住宅稅收補貼方案，1986年《稅制改革法案》推出的LIHTC項目，該方案針對供給端進行稅收抵免和補貼。開發商和地方政府共同決定項目建設的具體位置，至少有20%的單元可為收入不高于都市區平均收入50%的住戶所承受，或者有40%的單元可為收入等于或低于都市區平均收入60%的住戶所承受，即有資格獲得稅收補貼。目前美國的保障性租賃住房以需求端補貼的住房選擇券和私人補貼住房為主。住房優惠券計劃旨在幫助極低收入家庭、老年人和殘疾人在私人租賃市場上獲取體面、安全和衛生的住房。住房選擇券由公共住房機構（PHA）在當地管理。公共住房機構代表參與的家庭直接向房東支付住房補貼。租房券計劃優先考慮收入低于地區平均收入水平的30%的極度貧困家庭。

??英國從1945年到1972年的大部分住房補貼都用于建造社會化住房。1949年頒布的《住房法》為公共和私人部門的房屋修改和改建提供了補助，1951年保守黨上臺之后提升了補貼的金額，促進更多的社會化住房建設。到20世紀70年代初，廉租房已占到英國住房總量的近三分之一。由于英國在社會住房上的補貼過多，財政壓力逐漸凸顯，地方政府被敦促利用住房補貼向租戶提供與收入相關的租金補貼。1972年《住房金融法》出臺，對租客實施了租金回扣補貼。1982年的《社會保障和住房福利法》出臺，英國政府將補貼回扣制度合并為新的住房福利制度，補貼制度從以房產為基礎轉變為以家庭收入為基礎發放個人補貼。2009年大約三分之二（64%）的住房公共支出用于住房補貼，36%用于建造新房。2015年85%的公共住房支出用于住房補貼，只有15%用于新建住房。

??德國戰后實施大規模社會化住房建設，在1949年至1966年期間，住房的建設數量約為900萬套，當中約有51%是社會化住房。1960年12月政府出臺《關于租金補助的規定》，1965年出臺《第一次住房補貼法》推出“住房福利”，為貧困人群租房提供住房補助。1971年，德國政府認為已經初步解決了住宅數量不足的問題，聯邦頒布《實施長期住房計劃法》，從1971年開始，聯邦政府預算中社會住房減少。1982年，聯邦政府認為租賃市場已經達到了公共供應和私人投資的平衡，1986年聯邦不再為新的社會住房建設提供補助。2000年以后，新的住房補貼法案開始強調直接補貼居民，逐步停發住房建設補貼。2001年，德國住房法重新組織了對低收入租戶的支持，從提供建筑補貼到需求端補貼的轉變，公共福利從建房轉向了通過補貼直接支持居民。2005年，德國社會保障體系全面改革，租房補貼的發放范圍緊縮，發放額度根據救助對象的收入劃定補貼比例，不再提供無對象差別的租金全額減免。目前既有發放給房東的補貼，也有發放給租客的補貼，90%以上補貼直接發放給租客。

??日本的情況比較特殊。上世紀90年代房地產泡沫破滅之后，日本經濟低迷、債務率持續攀升、老齡化日益嚴峻，住宅空置率不斷增加。2006年廢止《住宅建設計劃法》，退出國家計劃住宅建設。日本1991年土地稅制改革大大促進了租賃住宅的供給量，不大存在租房困難問題。但日本“木質結構”的住宅壽命短，早年建設的住房需要改造，住房政策從重視新建轉向重視存量利用。日本都市再生機構（UR）通過存量改造向低收入人群提供租賃型住房保障，公共住宅為特定的職員群體提供住房保障。

??對比國際上主要發達國家在保障性租賃住房上的政策可以發現，保障性租賃住房的補貼政策模式大多從供給端轉向需求端。需求端政策支持的主要優點可以給保障家庭更多的住房選擇權，政府無需在建設和維護環節進行干預，不會扭曲供給市場的要素配置。缺點是，在供應不足的情況下，需求端補貼容易鼓勵過度性住房消費，導致租金上漲。因此，采取供給端補貼還是需求端補貼，主要取決于市場供需的相對結構。大多數國家在住房數量短缺階段，通過財政補貼政策支持供給端建房，當過了短缺階段，政府對保障性住房的投資在退出，保障方式主要轉向對困難群體的直接補貼。

??三、我國的住房困難主要是需求端支付能力不足

??過去20多年，我國住房建設取得了巨大成就，全國層面住房總量供不應求的時代已經過去，住房困難主要集中在大城市，以進城務工人員、新畢業大學生、流動人口為基礎的新市民群體為主。因此，制定住房補貼制度要結合我國住房發展實際。

??第一，除了少數超大城市之外，我國大部分城市可供租賃房源較為充足，不需要大規模新增建設。當前我國戶均住房套數大于1，已經總體上告別了住房短缺，實現了住房的基本平衡。根據貝殼研究院數據，深圳、北京等6個城市常住人口戶均住房套數低于1套；太原、長春等3個城市戶均住房套數在1.0-1.1套之間，住房市場供求總體處于平衡狀態；鄭州、武漢等11個城市戶均住房套數超過1.1套，住房市場供求總體處于寬松狀態，可供租賃房源較為充裕。也就是說，除了少數城市還需要通過新增住房的方式增加供給之外，大部分城市要解決的是支付能力不足的問題，再增加住房建設可能會造成資源浪費。

??第二，租房困難主要是需求支付能力不足。如果是供給數量不能滿足需求，市場租金必然會呈現總體上漲的態勢。但過去3年租賃市場的情況表明，除少數城市之外，大部分城市租金水平下跌或小幅上漲，租賃房源空置率顯著提升，租賃時間周期明顯延長，這表明需求減弱影響了租賃市場。在疫情發生3年后，城市的就業和居民收入受到影響。因此，提高租房群體的支付能力比擴大房源供給更為直接。隨著我國年輕人口增長放緩甚至減少，老年群體逐步釋放房源供給，再進一步增加住房會形成資源浪費。

??第三，供給端補貼存在諸多問題。一是補貼形成的價差容易被轉移。保障性租賃住房通過價格管制（租金低于同地段同品質市場租賃住房租金）的方式降低租房群體支付壓力。目前已出臺落實文件的部分城市要求保障性租賃住房租金不高于市場租金的90%，如北京市要求“保障性租賃住房項目租金應當低于同地段同品質市場租賃住房租金水平，其中，利用企事業單位自有土地建設的保障性租賃住房，應在同地段同品質市場租賃住房租金的九折以下定價”。價差會形成市場尋租套利空間。目前政策要求，保障性租賃住房主要針對“新市民、青年人”群體，以戶籍、職業屬性來劃分、不與收入關聯容易導致騙補的情況，從而導致補貼轉移。

??二是供給端補貼容易扭曲市場結構。政府對開發商采取補貼激勵容易導致供給與需求不匹配。一方面，大城市為了降低成本，土地供應位置偏遠，產品建設偷工減料，不能滿足市場需求。目前政策要求保障性租賃住房“以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主”、“具體面積由城市人民政府按照?；镜脑瓌t合理確定”，地方政府具有較大的自由裁量權，忽略消費者的實際需求。另一方面，在財政補貼的激勵下，宜昌、蕪湖、荊州等凈流入人口增速放緩，甚至有可能出現人口凈流出的城市也在加快發展保障性租賃住房。如西寧市“十四五”期間籌建保障性租賃住房11000套（間），其中2022年計劃籌建2000套（間）。

??四、構建需求端的租賃補貼制度

??我國當前租賃補貼主要集中在供給端。國辦22號文指出，“中央通過現有經費渠道，對符合規定的保障性租賃住房建設任務予以補助”。與此相對應的需求端租賃補貼對象狹窄。以北京市為例，市場租房補貼對象只能是城鎮戶籍家庭，并且同時滿足低收入、無房、有穩定生活、低財產條件。2021年，北京市場租房補貼新增8916戶，累計發放2.06萬戶，相當于全市住房租賃市場交易量的1%左右。

??綜合兩種補貼方式的優缺點，參照國外補貼方式轉變的經驗，結合我國住房租賃發展的實際現狀，將住房租賃補貼對象從戶籍低收入家庭擴展到保租房和市場化長租房，按照城市住房供需特點調整補貼對象，逐漸從供給端轉向需求端。

??第一，住房供應數量不足的城市可以供給端補貼為主，輔助以一定比例的需求端補貼，住房供應相對充足的城市主要以需求端補貼為主。供給端補貼重點對從事租賃住房開發運營的企業給予一定比例的貸款貼息或者提供政府擔保低息貸款，既包括新建也包括存量改建，約定優惠方式。需求端補貼主要是對符合收入條件的新市民群體發放租金券補貼。

??第二，優化供給端補貼的方式。當前政府給予補貼的條件是要求租金低于市場水平，這種租金管制容易引發尋租行為，也會影響供給方的預期收益，對供給端融資造成抑制作用?？蓪⒈Ｕ闲宰赓U住房的租金不高于市場水平的價格管制政策改為延長租客租住時間，即按照租客實際繳納租金的租賃時長按照一定比例進行延長，這樣既沒有租金的管制壓力，也能降低房源的空置期，提升租客的穩定性。

??第三，制定需求端補貼發放的標準和流程。為防止補貼轉移，應將申請人收入和財產納入獲得補貼的必要條件。目前市場租金補貼申請流程比較復雜，北京市規定：（1）取得市場租房補貼資格的家庭應在6個月內自行到市場租賃住房；（2）自房屋租賃合同租賃期限開始之日起，市場租房補貼申請人與房屋出租人共同到申請家庭戶籍所在地街道辦事處（鄉鎮人民政府）住房保障管理部門辦理市場租房補貼領取手續?？梢愿臑?，申請人憑收入和財產證明向政府部門申請租房券，政府部門根據區域租金水平發放定額的租房券，申請人可以用定額租房券支付給房東，房東憑租房券和租房合同到政府獲得補貼或抵扣。通過信息平臺，補貼辦理過程均可以線上完成。因此，要盡快建立健全的住房保障信息系統，對住房保障對象的人群基本情況、收入狀況、住房狀況、保障房房源分布與入住情況進行動態管理。

??第四，提高補貼資金的撬動作用。提供保障性租賃住房不僅是政府的職責，也是社會共同的任務，光靠政府出資補貼仍然不夠。要發揮政府補貼的增信功能，引入更多的社會資金，如企業根據補貼配套可以享受增值稅減免。未來條件允許，開發運營企業可以用補貼額度進行市場交易，向金融機構融資，擴大資金規模。