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    2. 一線城市已步入城市更新深度發展期

      克而瑞城市更新2022-08-15 10:43:04來源:丁祖昱評樓市

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      ??隨著一次城市化漸入尾聲,中國的城鎮化率已然邁過60%門檻。從國際經驗來看,城鎮化率在60%-70%區間,城市的開發建設邏輯將會出現明顯分界。

      ??例如美國在城鎮化率達到70%以后,開始在全國范圍內開展了以清理貧民窟為主的大規模拆遷運動;法國城鎮化率達到60%以后,城市建設重點轉向促進城市更新和對歷史傳統元素的復興,重點強調歷史建筑的保護。

      ??北上廣深作為我國經濟和政治發展的中心,城鎮化率已超80%,按照經驗推斷,這些城市已經步入了城市更新的深度發展期,契合城市發展特色的更新路徑正在加速構建。

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      ??7月24日,伴隨黃浦區建國東路68街坊、67街坊(東塊)最后一個成片舊改地塊二輪簽約,上海全面完成成片二級舊里以下房屋的征收工作。

      ??統計局數據顯示,截至2020年,上海城市更新累計征收面積已超10000萬㎡,釋放建面預計達到15000萬㎡。從數據趨勢中能明顯看到,征收總量自2018年之后呈大幅下降趨勢,2013年以后征收總量開始持續低于200萬平方米,追求精致、高效的城市更新下半場其實早就已經到來。

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      ??這些被釋放的稀有空間,普遍位于上海中心城區的黃金地段。我們以統計局公布的2020年征收數據為例,黃浦、楊浦、虹口、靜安等中心四區的征收面積分別占總量的36%、22%、18%、9%,合計超過80%。

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      ??如何用好這些地塊,最大化地塊綜合價值(包含文化價值、商業價值、公共效益等),關乎各區未來二十年以上的發展態勢,各區政府勢必對這些僅存的增量空間寄予厚望。最優的投資標的,伴隨著最嚴苛的進駐門檻和最激烈的市場競爭,正向頭部開發企業們走來。

      ??以黃浦區最新出讓的兩幅重磅歷史風貌地塊為例,金陵東路地塊首次加入“三道紅線”遴選條件,明顯加強了對企業投入資金、沉淀資金、回籠資金的能力考量;福佑地塊則顯著提高了對企業的落稅能力的考量,要求簽訂協議,保證綜合驗收和驗收通過后五年內,對本區綜合稅收貢獻累計不少于264億元的巨額稅收。

      ??與此同時,兩地塊同時對于企業運營能力提出極高要求,運營能力也成為了僅次于報價外占比最高的評分項。

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      ??8月1日,深圳市規劃和自然資源局關于印發《深圳市2022年度城市更新和土地整備計劃》的通知。

      ??拆除重建類更新項目方面,2022年拆除重建類城市更新單元計劃指標從2021年的560公頃調整為595公頃,上浮6.25%,但總體論調出現轉變。其中2021年的560公頃為“建議值”,2022年的595公頃為“上限值”,管控意味增強。

      ??這與克而瑞日常監測及調研情況相一致,在住建部提出城市更新禁止大拆大建后,深圳市拆除重建類城市更新項目整體進度都明顯放緩。

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      ??此外,《計劃》還針對城市更新單元計劃建立流量管控機制,將2022年度新增城市更新單元計劃規模與2021年城市更新和土地整備各項完成任務進行關聯,進一步增強政府對于新增更新單元計劃規模的管控。

      ??值得注意的是,重點更新單元不在上述流量管控范圍內,大片區的城市更新項目窗口尚存。

      ??利益統籌類項目方面,2021年深圳市共計劃完成土地整備任務1011公頃,實際完成土地整備任務1880.05公頃,目標完成率達到186%,顯著高于計劃值,表明此種方式成為政府主推項。

      ??2022年計劃全市通過城市更新和土地整備實現用地保障規模1000公頃,其中通過土地整備完成不少于900公頃,占比達到90%,利益統籌成為釋放存量用地空間的主要方式。

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      ??由于深圳土地制度的變遷,統征統轉后大規模的城中村違建,遺留下一系列土地問題,導致原先關外地區的土地難以確權,無法達到城市更新類項目啟動要求,轉而通過利益統籌的方式進行存量土地開發是情理之中。

      ??需要注意的是,運用利益統籌方式進行的土地整備,由政府主導,且留用土地規模原則上不得超過項目規劃建設用地面積的55%。

      ??此外留存比例還有一部分需要進行原住民安置、配套設施等建設,實際可供企業開發的部分不足40%。

      ??以8月9日深圳特發集團獲取的公明街道李松蓢社區土地整備利益統籌項目為例,項目實施范圍面積共計36.1公頃,留用土地面積共計13.6公頃,留用地比例約37.7%。

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      ??在2021年之前,廣州各區政府介入城市更新項目的程度不深,以民營房企為代表的市場主體都積極布局,廣州也成為國內城市更新市場化程度最高的城市之一。

      ??僅2021年上半年,廣州就完成28條村的舊改招標,吸引了星河灣、奧園、富力、勤誠達等諸多品牌房企參與,投資金額超過2000億元。

      ??但在房地產整體下行趨勢下,民營房企頻頻暴雷,迫于資金壓力選擇中途退出。2021年國央企“托底”的城市更新項目超過50%發生在廣州,且國企接手的這些更新項目平均體量達到300萬㎡左右,最高體量達500萬㎡。

      ??大體量的更新項目大批轉手,最終只能由國央企“托底”,也給當地政府敲響警鐘——更新項目需要政府背書。

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      ??此外,市場的逐利性使得企業只傾向于做部分資源豐富、改造價值高的舊村項目,且改造過程中肆意砍伐古樹名木等做法頻現,也因此受中央點名批評,10余名干部被問責。

      ??而部分現狀容積率高、受歷史風貌保護等限制開發條件較多的區域卻無人問津,這些區域往往處于中心城區、重要交通樞紐或重點功能區周邊,在政府視角具有極高的改造必要性。

      ??于是乎,高度市場化的城市更新拐點已至。矯正市場,政府介入,勢在必行。

      ??2021年8月,一份廣州鼓勵功能型國企參與城市更新改造項目的文件流出,中心七區暫停舊村改造合作企業招商工作,“市城投作為功能型國企主力擔當,被重點鼓勵參與中心七區城市更新工作,各區需與市城投成立合資城市更新公司(市城投需持股不少于51%)”,未明確合作主體的舊村改造項目,后續只能由城市更新公司負責前期工作。

      ??從企業視角來看,政府主要介入土地的一級開發,功能型國企在完成前期工作后較大可能會退出后續開發環節(依然保留部分股權來管控后續開發質量)。因此受較大影響的是一二級聯動開發模式,而對于擅長后期開發運營的企業來說,優勢會被放大。

      ??由于有政府背書,項目在報批報建、土地轉性、容積率調整等方面均享有制度便利,企業能夠通過資源導入優勢、長效運營優勢,向政府爭取彈性空間。

      ??廣州的更新模式與上海的相似性正在增強。

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      ??一直以來,基于特殊的首都行政功能、全國首個減量發展的超大城市,疊加厚重的文化底色,北京的城市更新相對其他一線城市更為保守、慎重,呈現出強管控的特點。

      ??細致分類,明確指標展現強規劃引領。相比上海、深圳等地,北京對于城市更新的分類更加細致,在老舊小區、老舊廠房、存量商業的基礎上,增加了保護性修繕、低效樓宇等類型,同時通過城市體檢層層篩選,將各項任務均細化到實際項目層面,最終確定規劃目標。

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      ??以街區更新的具體篩選過程為例,北京在全市1371個街區管控范圍內,通過疊加街區實施率、更新點位密集度等篩選條件,最終劃定178個“城市更新重點街區”,繼而通過區域統籌、整體把握,實現連片成林、和諧統一的城市風貌。

      ??強化分圈層引導,明確更新方向。北京市集中建設區內共有可更新建筑約2.45億平方米。依托《總體規劃》確定的“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構,北京市在《城市更新專項規劃》中,分圈層差異化明確更新方向,將首都功能核心區和城市副中心作為更新重點,強調歷史文化保護與城市修補。

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      ??北京的城市地位決定其城市更新的進程會受到更強大的政策管控。即使相較于其余一線城市而言,北京的城市更新進程稍顯滯后,但配套政策制定早已提上日程。

      ??根據相關規劃要求,在2022年前北京就要完成綜合類、規劃類、建設管理類、資金類四類共22項政策,通過快速出臺橫縱密織的政策網絡,實現自上而下推動城市更新有序進行。

      ??如果把城市視為一個有機體,城市更新就是機體自我生長、自我調節的過程,貫穿在生長的全生命周期。步入城鎮化進程末段的一線城市,正經歷著最復雜、最精彩的成長過程,他們對于城市更新的探索,也將愈發深入。

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