許小樂：賡續房改精神探索住房發展新模式

??當前我國房地產面臨的挑戰是長期矛盾與短期內國外形勢沖突疊加而成，面臨需求不足、供給沖擊、預期收縮等問題。房地產不會回到過去的高速增長階段，但也不能成為經濟增長的拖累。顯然，過去的調控經驗并不能有效應對當前復雜的問題，而是應當加快建立新的發展模式。什么是住房發展新模式？新舊模式如何平穩轉換？

??回顧上世紀80年代，我國也面臨嚴重的住房短缺問題。那一代人勇于突破思想觀念桎梏，采取了很多開創性的舉措，才讓住房從負擔包袱成為后來的支柱產業。盡管房地產存在很多問題，但不可否認，房改是最成功的改革。

??我國住房的發展階段與40年前已經天壤之別，但房改精神依然是我們學習的力量。我們要認真回顧房改的歷史，從房改智慧中找尋新的發展思路。

??一、房改的本質是什么？

??改革開放之初，經過30年的停滯，我國住房短缺矛盾突出。原因是我國福利分房模式效率低下，資金只出不進，成為財政包袱。之所以采用福利分房的制度，是當年的認知中將住房視為生產資料而非商品，只能公有，采用計劃的方式進行生產和分配。

??1980年，隨著鄧小平同志對住房屬性重新定位，房子是可以購買可以租賃的商品，掀開住房體制改革的大幕。但是當時職工的工資很低，并且原來租住公房的租金很低，職工買不起房也不愿意買。為此，國家采取了兩種方式：一是提租補貼，二是出售公房。提租補貼讓原來對住房的暗補轉為對工資的明補，盡管左手倒右手，但卻強化了住房的商品意識。出售公房讓部分職工家庭擁有了私人產權，但也存在買不起的問題。為此，政府又推出補貼售房的舉措，以較低的成本出售公房。1994年，國家允許已售公房能夠上市交易，使房屋市場流通起來，一些職工家庭可以賣掉公房購買新建商品房，從而激發了新房需求。由于住房成為有價值的資產，個人住房按揭貸款制度建立起來，大幅提高了居民購買力，推動了后來20年高速投資建設浪潮。

??我們總結一下，在缺少資金的時候房改是如何推動的？核心是公房私有化使過去建立起來的存量資源轉化為大量的流動性和信用基礎。公房出售與開放上市交易，使住房從財政包袱成為家庭的私有財富，激發了居民投資住房的積極性，為商品房開發建設提供資金來源。

??二、房改后的模式是怎么建立起來的？

??1998年國務院房改通知要求，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。然而，為什么多年發展后，住房供應結構卻走向單一？

??本質在于土地供應制度。當住房商品化之后，土地的價值顯現出來，國家從無償使用轉為有償出讓，并演化為后來的土地拍賣制度。土地的獨家供應制度讓地方政府將土地視為核心資產，發揮土地價值的最大化。先是通過低價出讓工商用地、高價出讓住宅用地，用住宅來補貼工商業，獲得城市建設的資金。在1994年分稅制改革之后，土地出讓金成為地方財政的主要來源，并且通過土地抵押獲得融資，即所謂的土地金融。在這種激勵機制之下，地方政府通過城市規劃控制住宅土地的供應數量和結構，重商品房，輕保障房。在城市公共基礎設施配套方面也是偏向商品房。這就導致供給和需求都集中到商品房，而保障性住房和租賃住房發展滯后。

??土地供應制度塑造了住房金融制度。為了適應土地價格上漲，房企向銀行貸款，通過預售制將購房者的資金作為開發資金，居民大多需要通過貸款購房。由于供給缺乏彈性，這些金融工具又推高了地價，形成債務與價格的螺旋，并延伸到地價與房價的循環、新房與二手房的循環。房企為了提高資金使用效率，只能加快周轉率，根本不會考慮持有出租。居民購房和租房的財富差異擴大，自然只會偏好買房。

??至此，我們可以歸納出：舊模式的本質是土地信用擴張，基本要素是政府單一供地、房企舉債購地、居民舉債購房，以購為主，舊模式的基本特征是：投資導向、債務與價格正循環、租購市場割裂，住房差距擴大。舊模式下土地信用擴張的模式將土地的價值極大發揮出來，支持了城市建設、經濟增長和住房投資。但土地信用擴張模式沒有完成98房改設定的目標，造成了住房貧富差距擴大和金融風險上升，在外部形勢變化之后，模式內生矛盾暴露出來。

??三、應當建立什么樣的新模式？

??舊模式的問題在于過分強調商品和資產屬性，把住房當做一個快速周轉的金融資產，忽略了居住保障。住房新模式的目標要求是適應社會主義新時期住房高質量發展的要求，以促進社會共同富裕為終極目標，在新需求層次上實現惠民生、穩增長、防風險的再平衡。

??第一，新模式通過供給結構改革，重點解決住房不平等的問題。目標是建立從租到購的住房階梯，形成多樣化的住房保障體系，租購同權，新市民群體住房問題能夠得到妥善解決。

??第二，新模式通過轉變發展方式，實現更高質量增長，滿足人民群眾住房改善需要。目標是住房供給與需求趨于平衡，職住平衡得到提升。住房租賃、交易、裝修、養老、托幼等居住長期服務蓬勃發展，居住服務形成新的經濟增長點。

??第三，新模式通過轉變增長方式，降低房地產過度金融化風險。目標是：地價和房價漲幅與經濟增長保持均衡，居民、企業債務水平控制在合理范圍，地方政府逐步降低對土地財政土地金融的依賴。

??住房發展新模式的主要要素是：第一，多元主體供給，企業租購并舉。除了國有土地之外，農村集體建設用地、宅基地、存量工商性質土地使用權都能夠平等入市，大幅增加農民土地財產性收入。企業建房可租可售，可先租后售。個人富余住房是租賃住房的主要來源。

??第二，居民可買可租，可先租后買。獲得住房產權是居民財產的重要途徑，租賃是獲得住房產權的階梯。

??新的發展模式有幾個不同于舊模式的特征：第一，行業主體從開發商到運營商。舊模式是資源要素驅動，對應的是房子，房地產開發企業是市場主體。新模式是服務驅動，對應的是人，租賃、裝修、社區、養老等居住服務者成為時代的主力。新發展模式房地產業對經濟增長的貢獻轉為消費驅動。

??第二，收入來源從資本到現金流。在存量運營階段，房地產的發展模式從原來的資本擴張性增長轉向現金流型增長，房企的收入模式從高周轉賣房逐步轉變為以存量運營現金流收入為主，地方政府的收入從土地一次性出讓金變成城市土地經營稅收收入為主。新的運行機制使金融資源聚集程度下降，行業周期性弱化，金融風險低。房價上漲和依靠地價盈利能力的模式將發生變化。

??第三，產品形態租購更為平衡多樣。由于租賃住房的供給增多、租購獲得的公共基本服務趨于均等化。租賃市場為新市民提供低成本的住房空間，讓新市民獲得儲蓄和自我投資的能力。當前我國大城市租購的比例大概為3:7，市場交易規模之比大概為1:8，未來租購比例有望達到5:5，市場規模有望達到1:5。

??第四，職住更加平衡。在供應品類上，新房開發量仍然會維持在高位，存量住房必將成為住房供給的重要組成部分。通過存量住宅、商業甚至工業倉儲廠房等資源的高效流通和租賃，滿足不同人群的住房需求，緩解職住分離的困局。

??至此，我們可以歸納：新模式的本質是存量資產運營，基本要素是供給可售可租，居民可買可租，新模式的基本特征是：消費主導、運營驅動、租購平衡、職住平衡。

??四、新舊模式如何有序轉換？

??新舊模式的切換不可能一蹴而就，過快降杠桿已經導致行業風險顯現，新模式也不是對舊模式的完全否定，模式轉換需要兼顧長期目標和短期問題。

??租購并舉是新模式的關鍵，提出來已經有6年，但租賃發展仍然比較困難。部分開發企業轉型做租賃，但規模尚小，商業模式依然遭到挑戰。

??新舊模式轉換的最大難點在于資產化的成本與較低的收益之間的沖突，反映出土地資產化與經濟增長之間的背離。最鮮明的指標是我國大城市的租售比（租金與房價的比值）嚴重低于國際水平。在這樣扭曲的形勢下，任何增量建設都無法成立。這就好比當年房改初期讓房企在較低的工資水平下建造出售商品房一樣，陷入不可能的困境。

??這是對租購并舉的一些認識誤區，是用增量思維、片面思維思考租賃，忽視了租和購之間的連接。今天，我們要傳承房改的精神，用好房改的智慧，探索新舊模式轉換的路徑。

??第一，向公租房家庭出售公租房。從房改經驗看，房改是將公房賣給居民，讓部分城市家庭成為擁有住房資產的有產階層，提高了購買力，同時政府也不用再為公房提供財政支出。國外也有類似做法，上世紀70年代，為了緩解社會住房建設的財政壓力，英國政府采取面向中低收入人群的住房私有化政策。1980年英國政府推出購買權（RighttoBuy）政策，面向租戶低價出售社會住房。居住期限越長，折扣越多。該政策推出后，社會住房出售數量驟增。自1990年開始，德國國有公共租賃住房的管理部門私有化，大量公共租賃住房出售給個人。德國的公共租賃住房存量急劇萎縮。我國可采取類似的做法進行補貼售房，讓一批公租房租戶擁有產權，進入市場。出售公房的資金可以轉化為貨幣化補貼。若有需求，政府也可以有資金撬動市場企業新建公共租賃住房。

??第二，允許居民有條件購來租。房改最核心的創新是允許居民“買來賣”，建立了從公房到新房的換房鏈條。今天我們租和購的需求依然巨大，中高收入家庭具有居住升級改善的需求，大城市新市民具有租賃需求，要允許有條件的家庭“買來租”。英國上世紀90年代為了刺激低迷的房地產市場，解決英國青年租房難的問題，推出了對購房出租的“BuytoLet”（BTL）的金融貸款產品，房東用自有房屋再抵押，但要求該貸款購買的房屋需要作為社會租房出租。房屋的租期最長2年，最短6個月，業主能有資格獲得貸款利息扣除所得稅優惠。英國推出BTL政策后，增加了租賃住房的供給，低迷的房地產市場交易量也呈現增加態勢。日本1991年在加強土地稅負同時也設置了可以減輕稅收負擔的優惠政策，土地持有者可以通過在所有土地上建造租賃用住宅以達到節稅效果，大大促進了租賃住宅的供給量。我們可以有序取消限購，允許多套房家庭有條件購買住房并為其提供貸款支持，條件是購買后5-10年納入保障性租賃住房管理，約定租金漲幅不能超過一定的幅度。這樣，購房者能夠在租賃期滿后獲得資產性受益，同時也能增加租賃住房供給。放開限購不會導致房價大漲，一是5-10年的鎖定期并不會吸引大量短期投資需求，二是只要保障性租賃房源充足，市場化房價上漲就不會影響租賃人群。

??第三，鼓勵將老舊小區改來租。當前將城市老舊小區改造用來提升原住戶居住條件的方式難以產生足夠的回報，因此企業參與改造的積極性不高，規模不大。要突破這一障礙，可以通過租賃置換，通過在外圍區域的高品質服務型社區，將老城區中的部分群體引導出去，老舊小區改造后的住房向支付傾向更強的年輕群體出租。要將核心城市作為都市圈進行規劃，在城市交界處開展有效投資。

??第四，允許農村土地建來租。日本1964年為緩解公營住房供應不足，政府放開農業用地轉換成住宅用地的政策限制，地方政府為廉租房建設提供實物、金融和稅收的支持，郊區農戶在利益的驅動下積極建設和經營租賃住宅，民間廉租房大量出現。對我國大城市而言，在土地性質不轉變的情況下，允許農民通過土地使用權入股租賃，既能增加住房供應，又能提高農民財產性收入。

??五、需要哪些制度安排？

??在需求側，核心要解決愿意租、租得起的問題。

??一是面向租賃的公共資源均等化配置制度。對于流動人口而言最大的問題是其子女能否平等享受到公共教育資源。由于教育資源的稀缺性，一些城市在分配教育資源時往往向本地戶籍家庭、有房家庭傾斜，形成了結果不平等?；竟卜站然耐黄浦攸c是在落戶及子女教育方面逐步減少區別對待的程度。一是無論是否采用積分落戶政策，減少租購差距，逐步減弱與購房掛鉤的程度；二是優化教育資源的分配方式，加大對實際居住或繳納社保時長等的衡量。

??二是貨幣化租賃補貼制度。1998年房改通知提出，房價收入比（即本地區一套建筑面積為60平方米的經濟適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比）在4倍以上，且財政、單位原有住房建設資金可轉化為住房補貼的地區，可以對無房和住房面積仍未達到規定標準的職工實行住房補貼。從國際經驗看，發達國家在住房告別數量短缺之后都減少或取消了對建房的補貼，而是轉向低收入群體的貨幣化補貼。在今天經濟下行居民生活負擔加重下，應面向城市常住中低收入群體發放租房券，租房群體可以用來支付房租。

??三是建立更具包容性的公積金制度。允許公積金為租賃住房建設提供低成本、低風險資金支持。利用住房公積金向房企發放低息貸款建設租賃住房，并約定未來的租金及漲幅，定向為繳存者提供優先的居住權利。建立一套可租可買的長期資金支持制度，個體工商戶、靈活就業人員以自愿模式加入，只要繳納公積金達到一定年限，即可享受低租金入住保障性住房的支持。將公積金打造成居民居住的終身賬戶，與社區服務、物業服務、養老等居住相互貫通，為新時代的居住生活提供更豐富的金融產品。

??在供給側，要為個人和企業購買、出租、改造租賃提供支持。

??一是建立具有彈性的土地供應制度。建立人地掛鉤的土地供應機制。

??根據人口流動的方向和規模以及房價上漲的壓力動態匹配土地指標。進一步完善跨區域土地指標交易機制，在城市群、都市圈層面做好統籌規劃協調。農村集體建設用地的供應制度，規范集體建設用地上市，鼓勵社會資本以聯營、入股、合作等方式參與開發。建立靈活的存量土地性質和用途轉變審批制度，通過容積率調整、規劃調整等政策提高自平衡手段，引導城市閑置低效存量用地靈活調整。建立租賃住房土地出讓制度。

??二是建立服務存量運營的住房金融制度。穩步推進以租賃住房為底層資產的房地產投資信托基金（REITs），適時出臺房地產投資信托基金發行指引。在資產裝入環節，滿足80%以上收入來源于租金的房地產投資信托基金，可免征土地增值稅及出售差價得利的企業所得稅；在持有環節，滿足將90％以上合并后基金年度可供分配金額以現金形式分配給投資者的房地產投資信托基金，對用于分紅（或派息）的部分，可免征企業所得稅。支持住房租賃企業發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等公司信用類債券及資產支持證券（ABS），專門用于發展住房租賃業務。建議對申報的住房租賃資產證券化項目建立受理、審核和備案的綠色通道，建立住房租賃資產支持證券交易的二級市場。

??三是建立適應存量流通和租賃的稅收制度。加快推進房地產稅試點落地，用于出租達到一定年限的可以減免。允許企業通過轉讓增值稅進項抵扣額度融資，企業將增值稅進項抵扣額度，經稅務局審批后，轉換為可交易的增值稅抵扣憑證。按照建安成本的一定比例，逐年向保障性租賃住房企業發放增值稅抵免額度。根據建筑成本、裝修成本、保障性租賃住房占比等因素綜合核定基底和發放比例，逐年發放增值稅稅收抵扣額度。投資者通過購買保障性住房租賃企業股權獲得逐年生效的抵扣額度，用于降低自身企業的增值稅。